全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是我們黨區(qū)別于其他一切政黨的根本標(biāo)志。習(xí)近平總書(shū)記指出，“黨的一切工作，必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。檢驗(yàn)我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障”，強(qiáng)調(diào)“對(duì)一切侵犯群眾合法權(quán)利的行為，對(duì)一切在侵犯群眾權(quán)益問(wèn)題上漠然置之、不聞不問(wèn)的現(xiàn)象，都必須依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決追責(zé)”。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第一百二十二條對(duì)侵害群眾利益的行為及其適用的處分種類(lèi)和幅度作出了規(guī)定。

●《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

第一百二十二條 有下列行為之一，對(duì)直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除黨籍處分：

（一）超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用，加重群眾負(fù)擔(dān)；

（二）違反有關(guān)規(guī)定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾；

（三）克扣群眾財(cái)物，或者違反有關(guān)規(guī)定拖欠群眾錢(qián)款；

（四）在管理、服務(wù)活動(dòng)中違反有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用；

（五）在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)刁難群眾、吃拿卡要；

（六）其他侵害群眾利益行為。

在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域有上述行為的，從重或者加重處分。

【立紀(jì)沿革】

黨章規(guī)定，“黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上?！?003年《條例》就作出規(guī)定，違反有關(guān)規(guī)定，以各種方式亂收費(fèi)、亂攤派，或者擅自向他人征收、征用財(cái)物等強(qiáng)令他人履行非法定義務(wù)的，根據(jù)情節(jié)輕重給予處分。2015年《條例》結(jié)合新情況新問(wèn)題，吸收《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》等法規(guī)文件，對(duì)侵害群眾利益的行為表現(xiàn)進(jìn)行了列舉，規(guī)定了本條第一款的內(nèi)容。2018年修訂《條例》時(shí)增加第二款“在扶貧領(lǐng)域有上述行為的，從重或者加重處分”，強(qiáng)化對(duì)扶貧領(lǐng)域侵害群眾利益行為的打擊力度。2023年修訂《條例》時(shí)將第二款中的“扶貧領(lǐng)域”修改為“鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域”，符合我國(guó)從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)入推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興階段的現(xiàn)況。

【違紀(jì)構(gòu)成】

一、違規(guī)性

首先，本條規(guī)定既適用于黨員，也適用于黨組織。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，要求任何黨員、黨組織都不能侵犯群眾利益。

其次，須有侵害群眾利益的行為。本條規(guī)定了以下6種情形。

其一，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用，加重群眾負(fù)擔(dān)?！盎I資籌勞”是指為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》等規(guī)定經(jīng)民主程序確定的村民出資出勞的行為?；I資籌勞必須遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則，做到群眾滿(mǎn)意就辦，不滿(mǎn)意就不辦。但在實(shí)踐中，少數(shù)黨員、干部違反程序開(kāi)展籌資籌勞，隨意擴(kuò)大籌資籌勞范圍或提高標(biāo)準(zhǔn)。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室編寫(xiě)的《〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉簡(jiǎn)明讀本》一書(shū)中列舉了這樣的情形，有的不經(jīng)過(guò)民主議事程序，村“兩委”擅自決定籌資籌勞數(shù)量，或者將一事一議籌資籌勞變成固定收費(fèi)項(xiàng)目；有的強(qiáng)行以資代勞，使籌資籌勞成為加重群眾負(fù)擔(dān)的借口等?！皵偱伞笔侵冈趪?guó)家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定之外，要求有關(guān)單位或個(gè)人無(wú)償?shù)?、非自愿地提供?cái)力、物力和人力，系中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》等規(guī)定明令禁止的行為。實(shí)踐中，少數(shù)黨員、干部任意增加對(duì)群眾的收費(fèi)項(xiàng)目，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向群眾轉(zhuǎn)嫁攤派費(fèi)用；有的以支持開(kāi)展工作為由，要求轄區(qū)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)“捐贈(zèng)”辦公用品等，都是攤派行為的具體表現(xiàn)。

其二，違反有關(guān)規(guī)定扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。這里的“扣留”系指用強(qiáng)制手段將群眾款物留住不放；“收繳”系指用強(qiáng)制手段查收繳獲款物；“處罰”系指有關(guān)部門(mén)對(duì)犯錯(cuò)誤或者違法犯罪的行為主體，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。這些執(zhí)法權(quán)關(guān)乎群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)等切身利益，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)等依照有關(guān)法律法規(guī)行使，其他單位和個(gè)人不得隨意使用。比如，村委會(huì)、居委會(huì)等基層組織不能自設(shè)權(quán)力，隨意扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和基層站所擁有一定的相關(guān)職權(quán)，也必須在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)、依照規(guī)定的程序進(jìn)行，不得越權(quán)和違反程序扣留、收繳群眾款物或者處罰群眾。

其三，克扣群眾財(cái)物，或者違反有關(guān)規(guī)定拖欠群眾錢(qián)款?！翱丝廴罕娯?cái)物”，是指將應(yīng)當(dāng)發(fā)放給群眾的財(cái)物扣留不給或者少給?？丝廴罕娯?cái)物無(wú)論基于何種目的，都是違紀(jì)行為?，F(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)，主要有克扣惠農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金，向困難群眾發(fā)放的社會(huì)救助金、低保金以及各種補(bǔ)助等；扣減征地拆遷補(bǔ)償金、農(nóng)村危房改造款等?！巴锨啡罕婂X(qián)款”，是指按照政策、文件或者合同等本該向群眾支付的錢(qián)款遲遲不予兌付。比如，不及時(shí)發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼、拖欠應(yīng)及時(shí)結(jié)算支付的工程款等。這些行為背后反映的是個(gè)別黨員干部群眾觀念出了偏差。對(duì)群眾打白條，欠下的是錢(qián)款，傷害的是民心，流失的是群眾的信任。

其四，在管理、服務(wù)活動(dòng)中違反有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用。公共管理活動(dòng)大多是義務(wù)的、免費(fèi)的，具有公益性質(zhì)。部分需要收取費(fèi)用的管理、服務(wù)活動(dòng)，在性質(zhì)上屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照權(quán)限和程序辦理，否則就是亂收費(fèi)。比如，借給群眾發(fā)放惠農(nóng)物資之機(jī)，擅自收取手續(xù)費(fèi)；明知國(guó)家已經(jīng)取消相關(guān)收費(fèi)，還違規(guī)繼續(xù)向群眾收取費(fèi)用等。

其五，在辦理涉及群眾事務(wù)時(shí)刁難群眾、吃拿卡要。主要是指，在為群眾辦理有關(guān)事項(xiàng)過(guò)程中，違反及時(shí)、周到、熱情服務(wù)原則，故意設(shè)置障礙，干擾、拖延正常的辦事程序，讓群眾在辦理相關(guān)事務(wù)中遇到門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦；抑或明里暗里占便宜、要好處，“過(guò)手留油”，強(qiáng)拿硬占群眾財(cái)物，這些行為本質(zhì)上是把服務(wù)群眾的職責(zé)當(dāng)作管理群眾的特權(quán)，借機(jī)以權(quán)謀私，侵害群眾利益。

其六，其他侵害群眾利益行為。侵害群眾利益的行為復(fù)雜多樣，《條例》難以窮盡所有情形，因此設(shè)置兜底條款，適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展。但需注意，兜底條款的適用必須從嚴(yán)、審慎，須行為的危害程度與明確列舉的前五類(lèi)行為相當(dāng)方可，不能寬泛、隨意，造成泛化濫用。

此外，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：一是《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)規(guī)定》《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)、文件，都對(duì)嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用等行為作出了規(guī)定或要求，是準(zhǔn)確認(rèn)定行為性質(zhì)的重要依據(jù)。二是如果黨員實(shí)施的侵害群眾利益行為屬于涉嫌違法行為，需要追究黨紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)適用《條例》總則中紀(jì)法銜接條款處理。

再次，責(zé)任主體須是直接責(zé)任者或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。要注意區(qū)分決策環(huán)節(jié)是集體研究決定還是個(gè)人決定，并嚴(yán)格按照《條例》第三十九條關(guān)于“直接責(zé)任者”“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”“重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”的規(guī)定予以認(rèn)定。

最后，情節(jié)較輕即可構(gòu)成本條違紀(jì)。侵害群眾利益的行為與我們黨的宗旨背道而馳。本條規(guī)定情節(jié)較輕即構(gòu)成違紀(jì)，應(yīng)給予警告或者嚴(yán)重警告處分，體現(xiàn)的就是我們黨為人民服務(wù)的根本宗旨和對(duì)侵害群眾利益行為零容忍、嚴(yán)查處的鮮明態(tài)度。對(duì)于如何界定情節(jié)的輕重，應(yīng)結(jié)合案件具體情況，綜合考慮行為的動(dòng)機(jī)、次數(shù)、當(dāng)事人主觀態(tài)度、數(shù)額大小及去向，受侵害群眾的人數(shù)、范圍以及造成的影響等因素準(zhǔn)確認(rèn)定。

本條第二款規(guī)定了在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域有侵害群眾利益行為的從重加重情節(jié)。全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村，必須始終在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興中維護(hù)好發(fā)展好群眾切身利益。《條例》貫徹黨中央關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，對(duì)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域存在的不正之風(fēng)和突出問(wèn)題從嚴(yán)懲治，以促進(jìn)黨員、干部做好鄉(xiāng)村全面振興各項(xiàng)工作，特別是要切實(shí)防范和糾正在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域侵害群眾利益的行為。

二、有責(zé)性

本違紀(jì)行為的主觀方面為故意，即明知行為侵害群眾利益，仍然故意

組織、安排或?qū)嵤?，積極追求或者放任危害后果和不良影響的發(fā)生。

【其他需要注意的問(wèn)題】

與在辦理群眾事務(wù)時(shí)索賄的區(qū)別。吃拿卡要與索賄在形式上具有相似性，均可以用明示或者暗示的方式實(shí)現(xiàn)，但有以下不同：一是主體身份不同。吃拿卡要主體一般為聯(lián)系和服務(wù)群眾的黨員、干部，不一定具有國(guó)家工作人員身份，而索賄的主體必須具有國(guó)家工作人員身份。二是主觀故意內(nèi)容不同。吃拿卡要在主觀上具有侵害群眾利益的故意，往往是“過(guò)手留油”式的占便宜、要好處，通常金額較?。欢髻V主觀上是利用職權(quán)向他人索取財(cái)物的故意，數(shù)額一般較大。

與在辦理群眾事務(wù)時(shí)違規(guī)收受禮品禮金的區(qū)別。吃拿卡要行為違反群眾紀(jì)律，違規(guī)收受禮品禮金行為違反廉潔紀(jì)律，兩者主要有以下不同：一是從主觀上看，違規(guī)收受禮品禮金行為的雙方存在收送的合意，收禮方和送禮方都是紀(jì)律的破壞者；而吃拿卡要行為的雙方不存在收送的合意，雙方主觀意愿不對(duì)等，群眾是在被強(qiáng)制或者索要的情況下，將財(cái)物給予黨員干部。二是從侵害客體看，違規(guī)收受禮品禮金行為侵害的客體是職務(wù)行為的廉潔性；而吃拿卡要行為侵害的客體是復(fù)雜客體，不僅侵害了職務(wù)行為的廉潔性，還侵害了群眾利益，破壞了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，損害了黨群、干群關(guān)系。三是從涉案財(cái)物處理看，違規(guī)收受禮品禮金行為所涉財(cái)物應(yīng)當(dāng)予以收繳；而在吃拿卡要行為中，群眾屬于受害方，所涉財(cái)物應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定退賠給群眾。（山東省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室）